Jurisprudences

Conventions de pâturage/ Biens « sectionaux » / Conditions d’attribution

CAA de MARSEILLE

N° 14MA03956
Inédit au recueil Lebon
5ème chambre – formation à 3
M. POCHERON, président
Mme Jacqueline MARCHESSAUX, rapporteur
M. REVERT, rapporteur public
RICHARD & ASSOCIES AVOCATS, avocat
lecture du lundi 7 décembre 2015
REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

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Texte intégral
Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B…a demandé au tribunal administratif de Nice, d’une part, d’annuler la délibération en date du 15 mars 2014 par laquelle le conseil municipal de Tende a décidé de l’attribution du pâturage de Peyrafique Chajol, d’autre part, d’ordonner la suspension de l’exécution de cette délibération et d’enjoindre à la commune de Tende de surseoir à la conclusion du contrat d’exploitation de pâturage par l’association  » Agnis Les Merveilles  » jusqu’à l’issue de la présente procédure.

Par un jugement n° 1401968 et 1401971 du 15 juillet 2014, le tribunal administratif de Nice a rejeté ces demandes.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 12 septembre 2014, sous le n° 14MA03956, M.B…, représenté par MeD…, demande à la Cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 15 juillet 2014 ;

2°) d’annuler la délibération en date du 15 mars 2014 par laquelle le conseil municipal de Tende a décidé de l’attribution du pâturage de Peyrafique Chajol ;

3°) d’annuler la décision de la commune de Tende refusant de lui attribuer le pâturage de Peyrafique Chajol ;
4°) d’enjoindre à la commune de Tende de faire constater la nullité de tout contrat éventuellement signé ou de retirer toute décision prise sur le fondement de ladite délibération sous astreinte de 200 euros par jour de retard à compter de la signification du jugement à intervenir ;

5°) d’enjoindre à la commune de Tende de réexaminer les deux offres reçues en vue de l’attribution dudit pâturage dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard et, le cas échéant, dire que le pâturage de Peyrafique Chajol lui est attribué, étant le seul candidat remplissant les conditions parmi les deux ayant présenté des offres ;

6°) de mettre à la charge de la commune de Tende la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

– le jugement attaqué a été rendu en violation des règles régissant la procédure d’instruction et en méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure ; malgré le délai de trente jours accordé la veille de l’audience par courrier du 23 juin 2014 et sa demande de réouverture de l’instruction, le tribunal a maintenu l’audience au 24 juin 2014, sans aucune nouvelle clôture d’instruction suite à la réouverture automatique par communication la veille de l’audience des pièces et du mémoire de la commune de Tende ;
– le tribunal a commis une erreur de droit en considérant que le contrat de location de pâturage était un contrat administratif ; seul le juge judiciaire est compétent pour apprécier la validité des contrats de location pluriannuel de pâturage ; qu’ainsi, le tribunal a commis une erreur de droit en estimant que le juge administratif serait seul juge du contrat de location de pâturage ; le jugement est d’ailleurs contraire au premier moyen soulevé d’office par le tribunal qui a considéré à juste titre que le contrat précité était un acte de gestion du domaine privé relevant à ce titre de la compétence du juge judiciaire ;
– la délibération autorisant la conclusion du contrat de location reste un acte détachable de la convention de droit privé et peut faire l’objet d’un recours en annulation devant le juge administratif ; ainsi, en jugeant que la contestation de cette délibération ne pouvait se faire que dans le cadre d’un recours de plein contentieux devant le juge du contrat, le tribunal a commis une erreur de droit ;
– les premiers juges ont commis une erreur de droit en faisant application de la décision du Conseil d’Etat en date du 4 avril 2014, n° 358994 dès lors que le contrat en cause n’est pas un contrat administratif et que son appréciation relève du juge judiciaire ;
– il est fondé à exercer un recours pour excès de pouvoir contre la délibération litigieuse qui reste un acte administratif détachable de la convention de droit privé et dès lors qu’aucune convention de pâturage ne semble avoir été signée et publiée ;
– la délibération contestée a été adoptée en méconnaissance des articles L. 331-2 et R. 331-5 du code rural et de la pêche maritime ;
– il est demandé à la commune de justifier de la publicité effectuée conformément aux articles L. 137-1 et R. 137-1 du code forestier, c’est-à-dire par affichage et par insertion dans un journal régional ou local et de ce que la commission prévue par ces articles et régulièrement constituée a donné son avis sur l’ouverture des offres et sur leur examen ;
– la délibération litigieuse méconnaît les dispositions de l’article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales dès lors que l’association attributaire du pâturage n’a ni domicile fixe ni exploitation réelle sur le territoire de la commune de Tende.
Un courrier du 25 août 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d’appeler l’affaire à l’audience et a indiqué la date à partir de laquelle l’instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 613-1 et le dernier alinéa de l’article R. 613-2.
Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code rural et de la pêche maritime ;
– le code forestier ;
– l’ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier ;
– les lois du 10 juin 1793 et du 9 ventôse an XII ;
– le code de justice administrative.
Le président de la Cour a désigné M. A…Pocheron en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience par un avis d’audience adressé le 8 octobre 2015 portant clôture d’instruction immédiate en application des dispositions de l’article R. 613-2 du code de justice administrative.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de Mme Marchessaux,
– les conclusions de M. Revert, rapporteur public,
– et les observations de MeC…, représentant M.B….
1. Considérant que M. B…relève appel du jugement en date du 15 juillet 2014 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération en date du 15 mars 2014 par laquelle le conseil municipal de Tende a décidé de l’attribution du pâturage de Peyrafique Chajol à l’association  » Agnis des Merveilles  » et de la décision de la commune de Tende refusant de lui attribuer ce pâturage ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant qu’aux termes de l’article R. 611-1 du code de justice administrative :  » La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-3, R. 611-5 et R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s’ils contiennent des éléments nouveaux. » ; qu’aux termes du premier alinéa de l’article R. 613-2 du même code :  » Si le président de la formation de jugement n’a pas pris une ordonnance de clôture, l’instruction est close trois jours francs avant la date de l’audience indiquée dans l’avis d’audience prévu à l’article R. 711-2. Cet avis le mentionne. » ; qu’aux termes de l’article R. 613-3 du même code :  » Les mémoires produits après la clôture de l’instruction ne donnent pas lieu à communication et ne sont pas examinés par la juridiction. / Si les parties présentent avant la clôture de l’instruction des conclusions nouvelles ou des moyens nouveaux, la juridiction ne peut les adopter sans ordonner un supplément d’instruction.  » ; qu’aux termes de l’article R. 613-4 du même code :  » Le président de la formation de jugement peut rouvrir l’instruction par une décision qui n’est pas motivée et ne peut faire l’objet d’aucun recours. (…) / La réouverture de l’instruction peut également résulter d’un jugement ou d’une mesure d’investigation ordonnant un supplément d’instruction. / Les mémoires qui auraient été produits pendant la période comprise entre la clôture et la réouverture de l’instruction sont communiqués aux parties.  » ;
3. Considérant qu’il résulte de ces dispositions que lorsqu’il décide de soumettre au contradictoire une production de l’une des parties après la clôture de l’instruction, le président de la formation de jugement du tribunal administratif ou de la cour administrative d’appel doit être regardé comme ayant rouvert l’instruction ; que lorsque le délai qui reste à courir jusqu’à la date de l’audience ne permet plus l’intervention de la clôture automatique trois jours francs avant l’audience prévue par l’article R. 613-2 du code de justice administrative mentionné ci-dessus, il appartient à ce dernier, qui, par ailleurs, peut toujours, s’il l’estime nécessaire, fixer une nouvelle date d’audience, de clore l’instruction ainsi rouverte ;
4. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier de première instance que, le 23 juin 2014, soit moins de trois jours francs avant l’audience du 24 juin 2014 au terme de laquelle a été rendu le jugement attaqué et, par suite, après clôture automatique de l’instruction en application des dispositions de l’article R. 613-2, le greffe du tribunal administratif de Nice a communiqué à M.B…, qui avait la qualité de requérant dans cette instance, un mémoire en défense de la commune de Tende, en le priant de produire ses observations éventuelles dans un délai de trente jours ; qu’il résulte de ce qui a été dit plus haut que cette communication a eu pour effet de rouvrir l’instruction et que, par suite, en s’abstenant de clore à nouveau l’instruction alors que le délai de trois jours francs prévu par l’article R. 613-2 était expiré, le tribunal administratif a rendu son jugement au terme d’une procédure irrégulière ; que, par suite, M. B… est fondé à demander, pour ce motif, l’annulation du jugement attaqué ;
5. Considérant que, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de régularité, il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur les demandes présentées par M. B…devant le tribunal administratif de Nice ;
En ce qui concerne la légalité externe :
6. Considérant, d’une part, aux termes de l’article L. 214-12 du code forestier applicable à compter du 1er juillet 2012 :  » Le pâturage des porcins, des bovins, des équidés ou des ovins, lorsqu’il n’est pas réservé au troupeau commun des habitants, peut être concédé après publicité, soit de gré à gré, soit, à défaut, selon les procédures prévues à l’article L. 214-6 sur décision de la collectivité ou autre personne morale propriétaire et aux conditions techniques arrêtées par une commission composée de représentants de l’Office national des forêts et d’exploitants agricoles. / Toute autorisation, concession ou location consentie en méconnaissance des dispositions du présent article est nulle. / Lorsque la demande de concession de pâturage concerne un usage pastoral extensif saisonnier, une convention pluriannuelle de pâturage est établie dans les formes et conditions prévues aux articles L. 481-3 et L. 481-4 du code rural et de la pêche maritime.  » ; qu’aux termes de l’article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales :  » Les membres de la section ont, dans les conditions résultant soit des décisions des autorités municipales, soit des usages locaux, la jouissance de ceux des biens de la section dont les fruits sont perçus en nature. Les terres à vocation agricole ou pastorale propriétés de la section sont attribuées par bail rural ou par convention pluriannuelle de pâturage conclue dans les conditions prévues à l’article L. 481-1 du code rural et de la pêche maritime ou par convention de mise à disposition d’une société d’aménagement foncier et d’établissement rural au profit des exploitants agricoles ayant un domicile réel et fixe, ainsi que le siège d’exploitation sur la section. L’autorité municipale peut attribuer, le cas échéant, le reliquat de ces biens au profit d’exploitants agricoles sur la section ayant un bâtiment d’exploitation hébergeant pendant la période hivernale leurs animaux sur la section, ou à défaut au profit de personnes exploitant des biens sur le territoire de la section et résidant sur le territoire de la commune ; à titre subsidiaire, elle peut attribuer ce reliquat au profit de personnes exploitant seulement des biens sur le territoire de la section ou, à défaut, au profit des exploitants ayant un bâtiment d’exploitation sur le territoire de la commune. Pour toutes les catégories précitées, les exploitants devront remplir les conditions prévues par les articles L. 331-2 à L. 331-5 du code rural et de la pêche maritime et celles prévues par le règlement d’attribution défini par l’autorité municipale (…)  » ;
7. Considérant, d’autre part, qu’aux termes de l’article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime dans sa version applicable à la date des décisions litigieuses :  » I.- Sont soumises à autorisation préalable les opérations suivantes : / 1° Les installations, les agrandissements ou les réunions d’exploitations agricoles au bénéfice d’une exploitation agricole mise en valeur par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, lorsque la surface totale qu’il est envisagé de mettre en valeur excède le seuil fixé par le schéma directeur départemental des structures. (…) / 2° Quelle que soit la superficie en cause, les installations, les agrandissements ou les réunions d’exploitations agricoles ayant pour conséquence : / a) De supprimer une exploitation agricole dont la superficie excède un seuil fixé par le schéma directeur départemental des structures et compris entre le tiers et une fois l’unité de référence définie à l’article L. 312-5, ou de ramener la superficie d’une exploitation en deçà de ce seuil ; / b) De priver une exploitation agricole d’un bâtiment essentiel à son fonctionnement, sauf s’il est reconstruit ou remplacé ; / 3° Quelle que soit la superficie en cause, les installations, les agrandissements ou les réunions d’exploitations agricoles au bénéfice d’une exploitation agricole : / a) Dont l’un des membres ayant la qualité d’exploitant ne remplit pas les conditions de capacité ou d’expérience professionnelle ou a atteint l’âge requis pour bénéficier d’un avantage de vieillesse agricole ; / b) Ne comportant pas de membre ayant la qualité d’exploitant. / Il en est de même pour les exploitants pluriactifs remplissant les conditions de capacité ou d’expérience professionnelle dont les revenus extra-agricoles du foyer fiscal excèdent 3 120 fois le montant horaire du salaire minimum de croissance ; / 4° (alinéa abrogé) ; / 5° Les agrandissements ou réunions d’exploitations pour les biens dont la distance par rapport au siège de l’exploitation du demandeur est supérieure à un maximum fixé par le schéma directeur départemental des structures, sans que ce maximum puisse être inférieur à cinq kilomètres ; / 6° Les créations ou extensions de capacité des ateliers de production hors sol au-delà d’un seuil de production fixé par décret ; / 7° La mise en valeur de biens agricoles reçus d’une société d’aménagement foncier et d’établissement rural, ayant pour conséquence la suppression d’une unité économique égale ou supérieure au seuil fixé en application du 2°, ou l’agrandissement, par attribution d’un bien préempté par la société d’aménagement foncier et d’établissement rural, d’une exploitation dont la surface totale après cette cession excède deux fois l’unité de référence définie à l’article L. 312-5.(…)  » ; qu’aux termes de l’article R. 331-5 du code précité en vigueur alors :  » I. – Les demandes d’autorisation d’exploiter sont soumises à l’avis de la commission départementale d’orientation de l’agriculture instituée aux articles R. 313-1 et suivants. Lorsque des candidatures concurrentes ont été enregistrées sur tout ou partie des biens qui font l’objet de la demande, l’ensemble des dossiers portant sur ces biens est soumis à la même séance de la commission. (…)  » ;
8. Considérant que M. B…soutient que le pâturage a été attribué à l’association pastorale  » Agnis les Merveilles  » alors qu’elle n’était bénéficiaire d’aucune autorisation préalable du préfet, la commission départementale d’orientation de l’agriculture (CDOA) s’étant réunie le 8 avril 2014 pour examiner les demandes desdites autorisations ; que, cependant, si les dispositions précitées de l’article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime imposent l’obtention préalable d’une autorisation pour les créations ou extensions d’exploitations agricoles, elles n’ont pas par elles-mêmes pour objet ou pour effet de prescrire une telle obligation pour l’attribution des pâturages effectuée dans le cadre de la procédure décrite à l’article L. 214-12 du code forestier telle qu’appliquée par la délibération en litige, qui n’a pas été adoptée en application de l’article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales ; qu’en effet, ces dernières dispositions, qui seules font expressément du respect de l’article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime une condition préalable à l’attribution de terres à vocation agricole ou pastorale, sont inapplicables en l’espèce dès lors qu’il ressort des pièces du dossier que le pâturage en cause n’est pas une propriété de la section mais un bien communal dont la procédure d’attribution ne relève pas de ces dispositions ; que, par suite, ce moyen doit être écarté comme inopérant ;
9. Considérant qu’aux termes de l’article L. 213-24 du code forestier qui par l’ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 a remplacé l’article L. 137-1 du même code :  » Le pâturage des bovins, ovins, équidés et porcins ainsi que l’utilisation des aires apicoles peuvent être concédés s’il n’en résulte aucun inconvénient pour la gestion forestière du fonds. / La concession est prononcée, après publicité, soit de gré à gré, soit, à défaut, avec appel à la concurrence dans les conditions prévues à l’article L. 213-6, après avis d’une commission composée de représentants de l’Office national des forêts et d’exploitants agricoles. La concession peut être pluriannuelle.  » ; que l’article R. 213-42 du code précité qui a remplacé l’article R. 137-1 du même code prévoit que :  » La publicité prévue à l’article L. 213-24 est faite par affichage en mairie dans les communes de situation des biens et par insertion dans au moins un journal régional ou local dont la diffusion couvre toute la zone intéressée, quinze jours au moins avant la réunion de la commission mentionnée au même article, avec indication de la date limite de dépôt des demandes de concession.  » ;
10. Considérant que M. B…ne peut utilement soutenir que la commune de Tende ne justifie pas de ce que la publicité a été effectuée conformément aux articles L. 137-1 et R. 137-1 du code forestier et de ce que la commission prévue par ces articles et régulièrement constituée a donné son avis sur l’ouverture des offres et sur leur examen, dès lors que la procédure d’attribution en litige ne relève pas de ces dispositions mais de celles de l’article L. 214-12 du code forestier ; qu’il s’en suit que ces moyens ne sauraient être accueillis ;
En ce qui concerne la légalité interne :

11. Considérant que M. B…ne peut utilement soutenir que l’association  » Agnis les Merveilles  » étant une association déclarée à la sous-préfecture de Brignoles et ayant son siège social dans le département du Var, elle ne pouvait être attributaire du pâturage de Peyrafique Chajol en méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales dès lors qu’ainsi qu’il a été dit au considérant n° 8, la procédure d’attribution du pâturage en cause n’a pas été effectuée en application de ces dispositions ; que, par suite, est également sans incidence la circonstance que le requérant aurait son domicile comme son exploitation agricole sur le territoire de la section ou du moins sur la commune de Tende ;
12. Considérant que contrairement à ce que soutient le requérant, l’article L. 214-12 précité du code forestier, qui constitue le fondement de la délibération contestée, était applicable à compter du 1er juillet 2012 ; qu’ainsi le moyen tiré du défaut de base légale de cette délibération ne saurait être accueilli ;
13. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que M. B…n’est pas fondé à demander l’annulation de la délibération en date du 15 mars 2014 par laquelle le conseil municipal de Tende a décidé de l’attribution du pâturage de Peyrafique Chajol et de la décision de la commune de Tende refusant de lui attribuer ce pâturage ;
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :
14. Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par M.B…, n’implique aucune mesure d’exécution ; qu’il y a lieu, par suite, et en tout état de cause, de rejeter les conclusions susvisées ;
Sur l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
15. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Tende, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, verse à M. B…quelque somme que ce soit au titre des frais que celui-ci a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens ; qu’en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B…la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Tende et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement en date du 15 juillet 2014 du tribunal administratif de Nice est annulé.
Article 2 : La demande de M. B…présentée devant le tribunal administratif de Nice et le surplus des conclusions de la requête d’appel sont rejetés.
Article 3 : M. B…versera à la commune de Tende une somme de 1 000 (mille) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié M. B…et à la commune de Tende.