COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE LYON
N° 14LY01961
Inédit au recueil Lebon
1ère chambre – formation à 3
M. PICARD, président
Mme Véronique VACCARO-PLANCHET, rapporteur
M. VALLECCHIA, rapporteur public
SELARL ADAMAS AFFAIRES PUBLIQUES, avocat
lecture du mardi 27 janvier 2015
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Texte intégral
Vu la requête, enregistrée le 27 juin 2014, présentée pour la commune de Saint-Bon-Tarentaise, représentée par son maire, qui demande à la Cour :
1°) d’annuler le jugement n° 1202555 du 22 avril 2014 du tribunal administratif de Grenoble qui a annulé, à la demande de M.B…, de M. C…et de l’association syndicale libre des Mazots du lotissement des Greniers, la délibération du 17 novembre 2011 par laquelle le conseil municipal de Saint-Bon-Tarentaise a approuvé la révision du plan d’occupation des sols de la commune et sa transformation en plan local d’urbanisme, ainsi que les décisions implicites de rejet des recours gracieux formés à son encontre ;
2°) de rejeter les demandes de MM. B…et C…ainsi que de l’association syndicale libre des Mazots du lotissement des Greniers devant le tribunal et, subsidiairement, d’annuler le jugement et de décider d’un report des effets de l’annulation du plan local d’urbanisme au 1er février 2016 ;
3°) de mettre à la charge de MM. B…et C…ainsi que de l’association syndicale libre des Mazots du lotissement du Grenier une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Elle soutient que le conseil municipal a délibéré dans les grandes lignes sur les objectifs poursuivis ; que les objectifs de la révision découlent nécessairement des principes définis par la loi du 9 janvier 1985 dite » Loi Montagne » ; que, à le supposer établi, le défaut de définition des objectifs n’a pu exercer une influence sur le sens de la décision prise ni priver qui que ce soit d’une garantie ; que le tribunal n’a pas vérifié si, en l’espèce, ce vice était susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision prise ; que les objectifs ont en effet été rappelés dans le cadre de la concertation ; que la délibération du 23 février 2006, qui tire le bilan de la concertation et arrête le projet de plan, fixe les quatre grands axes qui ont présidé à l’établissement du projet d’aménagement et de développement durable ; qu’il est justifié de l’impact sur l’environnement de la diminution des espaces boisés classés, qui est analysée ; que la superficie concernée est faible et sans qualités particulières ; qu’une régularisation serait envisageable au titre de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme ; qu’à la supposer établie, une telle illégalité ne pourrait entraîner l’annulation dans sa totalité du plan local d’urbanisme ; qu’aucun pouvoir de dérogation illégal n’a été prévu par les articles 6, 7 et 10 du règlement du plan local d’urbanisme ; qu’une régularisation de ce vice, à le supposer établi, serait possible sur le fondement de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme ; qu’un tel vice n’emporterait qu’une annulation partielle du document d’urbanisme ; que les effets de l’annulation devraient être modulés dans le temps ; que le document d’urbanisme alors applicable date de 1996 est inadapté aux nouvelles exigences de la commune et au développement du tourisme ainsi qu’aux enjeux en matière de protection de l’environnement ; que plusieurs modifications ont été engagées depuis l’approbation du nouveau plan local d’urbanisme ; que l’annulation du document d’urbanisme remettrait en cause ou retarderait les projets de développement de la commune et entraînerait notamment un important manque à gagner ainsi que des pertes d’emplois ;
Vu le jugement attaqué ;
Vu le mémoire, enregistré le 22 septembre 2014, présenté pour M. B…qui conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Bon-Tarentaise en application des dispositions de l’article L 761-1 du code de justice administrative ;
Il fait valoir que l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme a été méconnu ; que la loi dite Montagne ne rend pas suffisante la motivation de la délibération du 27 février 2002 ; qu’il importe peu que les quatre grands axes qui ont présidé à l’établissement du projet d’aménagement et de développement durable ont été validés par une délibération du 23 février 2006 ; que l’article R. 123-2 du code de l’urbanisme a été méconnu ; que la réduction des espaces boisés classés n’a donné lieu à aucune étude d’impact et est contradictoire avec les objectifs mentionnés dans le rapport de présentation ; que le classement de terrains situés à proximité du lotissement des Greniers en zone UC est illégal ; que les dispositions de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme sont inapplicables dès lors que d’autres motifs justifient l’annulation de la délibération en litige ; que l’illégalité affectant la réduction d’une zone naturelle ne peut être régularisée que par une révision alors que les régularisations en cours de procédure ne sont possibles qu’à l’égard des illégalités relevant d’une modification ; que la seule limite d’une voie ou d’une emprise publique pour régulariser des extensions latérales de constructions ne saurait être suffisante ; que l’article 10 du règlement du plan local d’urbanisme ne fixe aucune règle de hauteur s’agissant des installations d’intérêt général ou techniques ; que l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme n’est pas davantage applicable ici ; qu’aucune modulation dans le temps des effets de l’annulation ne paraît ici justifiée ; que l’annulation est sans effet sur les constructions en cours ; que le plan d’occupation des sols de 1996 n’est nullement obsolète ; qu’aucune opération n’est remise en cause ;
Vu le mémoire, enregistré le 30 septembre 2014, présenté pour M. C…qui conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Bon-Tarentaise en application des dispositions de l’article L 761-1 du code de justice administrative ;
Il fait valoir que faute de délibération en ce sens, le maire de Saint-Bon-Tarentaise n’était pas recevable à relever appel du jugement ; que l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme a été méconnu ; que les objectifs ne sont pas ceux de la Loi Montagne ; que la délibération du 27 février 2002 ne décrit pas les objectifs poursuivis ; que la délibération du 23 février 2006, postérieure de quatre ans, ne saurait être invoquée ; qu’aucune analyse de l’impact sur l’environnement ne figure dans le rapport de présentation s’agissant du secteur comportant des espaces boisés classés, dénommé Les Chenus, ouvert à l’urbanisation ; que le secteur est soumis à un risque d’avalanche ; que l’insuffisance du rapport de présentation n’est pas susceptible d’être régularisée ; que rien ne permet de dire qu’il aurait été établi après le débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durable ; que la demande d’annulation partielle est présentée pour la première fois en appel et est donc irrecevable ; que l’autorisation sans limite des extensions latérales des constructions existantes ne correspond à aucune règles précise ; que l’absence de règles de hauteur s’agissant des installations d’intérêt général et des installations techniques liées aux équipements techniques est sans conditions ; qu’aucune régularisation n’est possible et la demande d’annulation partielle est présentée pour la première fois en appel et est donc irrecevable ; que le centre national de la propriété forestière n’a pas été régulièrement consulté ; que le plan local d’urbanisme ne pouvait être approuvé sans nouvelle enquête publique ; que l’article L. 123-19 du code de l’urbanisme fait obstacle à ce que soient reportés les effets de l’annulation du plan local d’urbanisme en litige ;
Vu le mémoire, enregistré le 9 octobre 2014, présenté pour l’association syndicale libre des mazots du lotissement des greniers qui conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Bon-Tarentaise en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Elle fait valoir que les objectifs de la révision n’ont pas été définis comme le prévoit l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme ; que le vice est substantiel ; qu’en complétant les objectifs poursuivis une fois la concertation achevée, aucune régularisation n’a pu intervenir ; que les articles 6, 7, 10 et 11 des zones UB et UC sont illégaux ; que le classement de la piste du téléski de Bellecôte en zone hôtelière procède d’une erreur manifeste d’appréciation ; qu’il en est de même du classement en zone UC de terrains classés en zone NCs ; que l’annulation différée de la délibération n’est pas justifiée ;
Vu l’ordonnance en date du 4 novembre 2014 fixant la clôture d’instruction au 2 décembre 2014, en application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative ;
Vu les mémoires, enregistrés le 2 décembre 2014, présentés pour la commune de Saint-Bon-Tarentaise, qui n’ont pas été communiqués ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l’urbanisme ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;
Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 6 janvier 2015 :
– le rapport de Mme Vaccaro-Planchet, premier conseiller ;
– les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ;
– les observations de MeF…, représentant la Selarl Adamas affaires publiques, avocat de la commune de Saint-Bon-Tarentaise, celles de Me Degrange, avocat de M. B…et celles de MeD…, représentant la SCP Ricard Demeure et associés, avocat de M.C… ;
1. Considérant que, par un jugement du 22 avril 2014, le Tribunal administratif de Grenoble a annulé la délibération du 17 novembre 2011 par laquelle le conseil municipal de Saint-Bon-Tarentaise a approuvé la révision de son plan d’occupation des sols et sa transformation en plan local d’urbanisme ainsi que les décisions implicites de rejet des recours gracieux formés à son encontre ; que la commune de Saint-Bon-Tarentaise relève appel de ce jugement ;
2. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes du I de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : » Le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme (…) » ; qu’il résulte de ces dispositions que le conseil municipal doit notamment, avant que ne soit engagée la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, délibérer, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d’élaborer ou de réviser un document d’urbanisme ; que la méconnaissance de cette obligation, qui affecte le contenu même de cette délibération, est de nature à entraîner l’illégalité du document d’urbanisme approuvé ;
3. Considérant que, par sa délibération du 27 février 2002, le conseil municipal de la commune de Saint-Bon-Tarentaise a retenu que la révision du plan d’occupation des sols était nécessaire afin » d’engager une réflexion générale sur le développement communal et ses enjeux « , que » l’objectif est de doter la commune d’un document d’urbanisme susceptible de permettre un développement harmonieux de l’ensemble du territoire communal » et que » la loi SRU du 13 novembre 2000 par son caractère novateur est l’occasion de mener cette démarche de manière raisonnée et concertée dans toutes les dimensions requises » ; qu’il ressort de ces indications très générales, sans réelle consistance et dépourvues, notamment, de toute indication relative aux enjeux et orientations du parti d’aménagement recherché, que le conseil municipal ne s’est pas prononcé, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la révision du plan d’occupation des sols et sa transformation en plan local d’urbanisme, de telle sorte que la population, dans le cadre de la concertation, n’a pu être mise à même de participer utilement à l’élaboration du projet ; que si la commune de Saint-Bon-Tarentaise soutient que ce vice aurait seulement affecté le déroulement d’une procédure administrative préalable sans exercer, en l’espèce, d’influence sur le sens de la délibération du 17 novembre 2011 ni priver les intéressés d’une garantie, il résulte de ce qui précède que l’absence de définition des objectifs de la révision relevée ci-dessus met en cause, non pas la procédure d’adoption de la délibération du 27 février 2002, mais son contenu même, s’analysant ainsi comme un vice de légalité interne ; que, par suite, la délibération du 17 novembre 2011 se trouve entachée d’illégalité ;
4. Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme alors en vigueur : » Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés à l’article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l’interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l’implantation des constructions (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 123-1-9 du même code : » Les règles et servitudes définies par un plan local d’urbanisme ne peuvent faire l’objet d’aucune dérogation, à l’exception des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes. (…) » ; qu’eu égard à l’objet de ces dispositions, le règlement du plan local d’urbanisme doit fixer des règles précises ; que, lorsque le règlement contient des dispositions permettant de faire exception aux règles générales qu’il fixe, ces règles d’exception doivent être suffisamment encadrées, eu égard à leur portée, sans préjudice de la possibilité d’autoriser des adaptations mineures en vertu de l’article L. 123-1 ;
5. Considérant que les articles 6 du règlement du plan local d’urbanisme en litige applicables dans les différentes zones, notamment dans les zones UB et UC, relatifs à l’implantation des constructions par rapport aux voies et ou emprises publiques, prévoient notamment que » les constructions (…) doivent être implantées à 4 mètres au moins de la limite des voies et emprises publiques » ; que les articles 7 du règlement applicables notamment dans les zones UB et UC, relatifs à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives prévoient en particulier que » les constructions doivent être implantées à une distance qui, comptée horizontalement entre tous points de la construction et le point le plus proche de la limite séparative , est supérieure ou égale à la moitié de la différence d’altitude entre ces deux points sans pouvoir être inférieure à 4 mètres » ; que ces articles 6 et 7 comportent un alinéa prévoyant que » sont également autorisées les extensions latérales des constructions existantes à condition qu’elles s’effectuent dans le prolongement des façades » ; que, par ailleurs, dans plusieurs zones du plan local d’urbanisme, et notamment en secteurs UC 11 et UD 1, les articles 10 du règlement, relatifs aux règles de hauteur des constructions fixent une hauteur maximale pour l’ensemble des constructions de » 9 mètres par rapport au terrain avant travaux » et prévoient que » toutefois, les constructions d’intérêt général et les installations techniques liées aux équipements publics n’ont pas de hauteur maximale » ou que » aucune règle de hauteur ne s’applique aux installations d’intérêt général ni aux installations techniques liées aux équipements publics » ; que ces dispositions, en ce qu’elles prévoient des extensions latérales des constructions existantes en prolongement des façades et dispensent de toute limitation de hauteur les installations d’intérêt général ou techniques liées à des équipements publics, attribuent à l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme un pouvoir de dérogation dont elles ne fixent pas précisément les conditions d’exercice et modalités de mise en oeuvre et ont pour effet de soustraire les aménagements et constructions en cause au cadre normatif minimum que tout plan local d’urbanisme doit comporter en vertu de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme ; que, par suite, le moyen tiré de ce que ces articles du règlement du plan local d’urbanisme de Saint-Bon-Tarentaise méconnaissent les dispositions précitées est fondé ;
6. Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes de l’article R. 123-2 du code de l’urbanisme alors applicable : » Le rapport de présentation 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l’article L. 123-1 ; 2° Analyse l’état initial de l’environnement ; 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d’aménagement. Il justifie l’institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l’article L. 123-2 ; 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l’environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 130-1 du même code : » Les plans locaux d’urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu’ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. (…) Le classement interdit tout changement d’affectation ou tout mode d’occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements » ; qu’il ressort des pièces du dossier que la révision du plan d’occupation des sols de la commune de Saint-Bon-Tarentaise et sa transformation en plan local d’urbanisme a notamment pour objet d’ouvrir à l’urbanisation le lieudit Les Chenus, en diminuant de 9,3 à 6 ha les espaces boisés classés ; que, toutefois, le rapport de présentation, qui définit le parti d’aménagement retenu, consistant à favoriser la densification des zones déjà urbanisées et la préservation des paysages et espaces naturels, ne comporte aucune indication sur la justification de la suppression des espaces boisés classés du lieudit Les Chenus ni sur son impact sur l’environnement ; que, par suite, le rapport de présentation ne satisfaisait pas aux dispositions précitées de l’article R.123-2 du code de l’urbanisme ;
7. Considérant, que l’annulation d’un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n’être jamais intervenu ; que, toutefois, s’il apparaît que cet effet rétroactif de l’annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif de prendre en considération, d’une part, les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation ; qu’il lui revient d’apprécier, en rapprochant ces éléments, s’ils peuvent justifier qu’il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l’affirmative, de prévoir dans sa décision d’annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l’acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine ;
8. Considérant que l’annulation de la délibération du 17 novembre 2011 a pour effet de remettre en vigueur le plan d’occupation des sols de la commune approuvé en 1996, lequel, en vertu de l’article L. 123-19 du code de l’urbanisme et en raison même de cette annulation, peut faire l’objet de révisions simplifiées pendant le délai de deux ans suivant la décision du juge devenue définitive ; que, dans ces circonstances, et en l’absence de considérations particulières invoquées par la commune, qui se borne à soutenir que l’annulation de la délibération remettrait en cause plusieurs projets et aurait des conséquences financières et fiscales importantes pour la commune, il n’apparaît pas que les conséquences susceptibles de résulter de l’obsolescence alléguée de ce document d’urbanisme, compte tenu des nouveaux enjeux d’aménagement auxquels cette collectivité doit faire face, seraient telles qu’une limitation dans le temps des effets de l’annulation prononcée par le présent arrêt serait justifiée ; que les conclusions présentées à cette fin ne sauraient dès lors être accueillies ;
9. Considérant qu’il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par M.C…, que la commune de Saint-Bon-Tarentaise n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal Administratif de Grenoble a annulé la délibération du 17 novembre 2011 ;
10. Considérant qu’aux termes de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme : » Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d’urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’une illégalité entachant l’élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d’être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d’urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : 1° En cas d’illégalité autre qu’un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l’illégalité est susceptible d’être régularisée par une procédure de modification prévue aux articles L. 122-14-1 à L. 122-14-3 ou L. 123-13-1 à L. 123-13-3 ou au cinquième alinéa de l’article L. 124-2 ; (…) » ; que l’illégalité retenue aux points 2 et 3 du présent arrêt est insusceptible d’être régularisée par une procédure de modification ; que, dès lors, il ne peut être fait droit aux conclusions de la commune de Saint-Bon-Tarentaise tendant à l’application de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme ;
11. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune de Saint-Bon Tarentaise au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de M.B…, M. C…et l’association syndicale libre des mazots du lotissement des Greniers, qui ne sont pas partie perdante dans la présente instance ; qu’il y a lieu en revanche dans les circonstances de l’espèce de faire application de ces dispositions et de mettre une somme de 800 euros à la charge de la commune de Saint-Bon-Tarentaise à verser à M.B…, à M. C… et à l’association syndicale libre des mazots du lotissement des greniers à ce titre ;
DECIDE :
Article 1er : La requête de la Commune de Saint-Bon-Tarentaise est rejetée.
Article 2 : La commune de Saint-Bon-Tarentaise versera à M.B…, à M. C…et à l’association syndicale libre des mazots du lotissement des greniers une somme de 800 euros chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Bon-Tarentaise, à M. E…B…, à l’association syndicale libre des mazots du lotissement des greniers et à M. A…C….
Délibéré après l’audience du 6 janvier 2015, à laquelle siégeaient :
M. Picard, président de la formation de jugement,
M. Chenevey, premier conseiller,
Mme Vaccaro-Planchet, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 27 janvier 2015.
Le rapporteur,
V. VACCARO-PLANCHET
Le président,
V.-M. PICARD Le greffier,
B. NIER
La République mande et ordonne au ministre du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.
Pour expédition,
Le greffier,